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关于宁夏土地权改革有关情况的调研报告

孙海慧

为全面贯彻落实习近平总书记“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的重要指示精神，加快推进黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设，2021年，自治区党委办公厅和政府办公厅印发了《关于用水权、土地权、排污权、山林权“四权”改革实施意见》（宁党办〔2021〕39号），标志着宁夏“四权”改革正式拉开帷幕，这是宁夏深化用水权、土地权、排污权、山林权体制机制改革的一项重大举措，对于加快建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区具有十分重要的意义。为积极推进宁夏土地权改革，自治区财政厅在深入调研的基础上，先后从政策、资金等多方面采取措施，确保宁夏土地权改革顺利进行。

一、主要做法

（一）研究制定改革政策

一是完善宁夏跨省域补充耕地国家统筹政策制度。2018年，国务院办公厅印发了《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》（国办发〔2018〕16号），实施跨省域补充耕地国家统筹政策。此项政策是在耕地占补平衡制度总体框架下，解决耕地资源区域分布不均的一项国家统筹措施。由国家统一组织实施，耕地后备资源匮乏的省份提出补充耕地申请，经国务院批准后，在耕地后备资源丰富省份落实补充耕地任务，发挥经济发达地区和土地资源丰富地区资金资源互补优势，同时起到支持脱贫攻坚和乡村振兴的作用。此前，宁夏一直未承担过国家统筹补充耕地任务，相应资金管理办法也未出台。为紧抓国家跨省域补充耕地占补平衡政策红利，2020年11月，宁夏首次向国务院提出申请，承担国家统筹补充耕地任务2。1万亩，涉及平罗县、青铜峡市、盐池县、红寺堡区等4个县区。2021年，在深入研究分析承担国家统筹补充耕地任务的基础上，自治区财政厅牵头研究制定了《宁夏回族自治区跨省域补充耕地资金分配使用管理办法》（宁财（综）发〔2021〕296号），全面推进土地权改革，建立资金分配机制和良性循环机制。为大力支持补充耕地、九大产业发展、生态文明建设等重点领域提供更加强有力的财力保障。

二是规范宁夏城乡建设用地增减挂钩节余指标跨县域调剂使用管理。2021年，自治区财政厅积极配合自然资源部门研究制定《宁夏回族自治区城乡建设用地增减挂钩节余指标跨县域调剂使用实施细则》（宁自然资发〔2021〕79号），积极规范城乡建设用地增减挂钩结余指标跨县域有偿调剂，充分发挥政策效果，切实促进集约用地和城乡统筹发展，大力支持巩固脱贫攻坚成果和实施乡村振兴。

三是制定调整完善宁夏土地出让收入使用范围优先用于乡村振兴的政策制度。按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》（中办发〔2020〕32号）精神，自治区财政厅会同自治区党委农办、农业农村厅、自然资源厅、审计厅等部门，认真学习研究政策，积极向上级部委咨询了解相关政策和统计口径，深入开展摸底调研，扎实进行数据测算，反复对比分析方案。在此基础上，研究起草了《调整完善宁夏土地出让收入使用范围优先用于乡村振兴的实施意见》。根据宁夏实际情况，提出了逐年提高土地出让收益用于农业农村比例，确保完成2025年达到50%以上的目标，通过调整完善土地出让收入使用范围，提高农业农村投入比例，拓宽实施乡村振兴战略资金来源。

四是研究制定城镇土地使用税等税费优惠政策。深入调研分析，初步研究提出了僵尸企业房产税及一般光伏企业和农光互补、渔光互补、林光互补企业城镇土地使用税等优惠政策，积极支持盘活全区存量建设用地。

（二）加大资金支持力度

一是设立“先行区基金”。今年8月，经自治区人民政府同意，设立宁夏黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设基金，撬动实力强的社会资本投资建设基础设施项目或设立子基金，达到全面支持黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设的目的。先行区基金由自治区人民政府授权宁夏国有资本运营集团管理运作，其下属的宁夏国运基金管理公司担任基金管理人。基金计划由自治区政府认缴出资10亿元，社会资本筹集90亿元，共计达到100亿元。

二是安排改革专项资金。为构建更加完善的土地要素市场化配置体制机制，盘活土地资源要素，激活土地市场价值，在宁夏财力十分困难的情况下，主动筹集资金安排用于宁夏农村土地市场交易平台、国有建设用地市场建设等方面，助力宁夏土地市场交易改革。

二、存在的问题

（一）改革资金需求量大。按照任务分工，土地权改革需要财政各类资金支持，包含预算资金、债券资金、产业基金、转移支付资金等，涉及改革启动、投入、奖励等多个领域，需求量大且比较分散，地方财政难以支撑。

（二）提高土地出让收入用于农业农村的比例相关政策，与债务还本付息等现实需求存在一定冲突。一方面，按照中央相关政策，必须稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例，到“十四五”期末，土地出让收益用于农业农村的比例必须达到50%以上。另一方面，宁夏市、县政府专项债务规模相对较大，“十四五”期间，大多计划通过土地出让收入还本付息。提高土地出让收入用于农业农村的比例，会加剧市、县政府专项债务还本付息困难。

（三）获得土地指标跨省域调剂资金的规模受到国家统筹计划制约。按照政策办法规定，自然资源部每年根据地方提出的申请，评估论证后综合确定国家统筹规模，因此，用足用好土地指标跨省域调剂政策，关键在于积极争取纳入自然资源部确定的年度指标任务总盘子当中，进而才能获得资金支持。

三、深化土地改革的对策与建议

（一）研究完善财政支持政策。进一步加强“土地权”改革调研，深入研究“土地权”改革的财政政策措施和制度办法，主动学习发达省份土地市场改革经验，研究制定《关于建立健全生态补偿及保护修复多元化投资机制的实施意见》等财税政策，为“土地权”改革提供有力的财政政策和制度支撑。

（二）争取中央资金支持。为全面贯彻落实自治区党委“四权”改革精神，积极支持黄河领域先行区建设，认真研究国家和有关省市关于黄河流域生态保护和高质量发展等相关财税政策，结合宁夏土地改革特点，主动作为，争取中央专项资金支持。

（三）整合“四权”改革各类资金。为充分发挥财政资金效益，避免资金重复浪费，建议对“四权”改革的各类启动资金、奖补资金等进行整合，加强对重点市、县、重点领域、重点产业的支持和补助，以点带面，确保土地权改革的顺利实施。

（四）积极争取承担土地指标调剂任务。加强纵向沟通汇报和横向协调配合，积极向国家争取承担跨省域补充耕地和城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂任务，用足用好土地指标跨省域调剂政策，为宁夏巩固脱贫攻坚成果、全面实施乡村振兴战略拓宽资金来源渠道，带来更多“真金白银”。

作者单位：宁夏财政厅

（曾刊载于2022年《宁夏财政年鉴》）