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建立宁夏黄河流域横向生态保护补偿机制试点探索与思考（第1页）

建立宁夏黄河流域横向生态保护补偿机制试点探索与思考

唐夕建

为贯彻落实习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会及中央财经委第六次会议上的讲话精神，协同推进黄河大保护、大治理，财政部、生态环境部、水利部、国家林草局联合印发《支持引导黄河全流域横向生态补偿机制试点实施方案》，对沿黄九省区开展相关工作提供了制度和资金支撑。自治区财政厅认真落实习近平总书记视察宁夏讲话时提出的“努力建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区”精神，对照中央要求，抓紧开展前期工作，加快探索建立符合黄河上中游地区实际的横向生态补偿机制，确保中央各项决策部署落地生根。

一、总体情况

（一）政策背景

财政部、生态环境部于2011年启动新安江流域上下游横向生态保护补偿试点，中央财政对达成补偿协议的安徽省（新安江上游）、浙江省（新安江下游）给予资金引导。截至目前，试点工作已开展三轮（第一轮2012—2014年、第二轮2015—2017年、第三轮2018—2020年），中央财政和两省累计安排补偿资金48亿元（其中中央财政18亿元，浙皖两省各出资15亿元），中央财政引导资金支持前两轮试点，第三轮主要由两省出资。目前，全国省际间流域上下游横向生态补偿试点已覆盖五大流域，分别是新安江（安徽、浙江）、九洲江（广东、广西）、东江（江西、广东）、汀江—韩江（福建、广东）、滦河（河北、天津）。

财政部在总结上述试点经验的基础上，按照中央财政资金引导、地方政府自主协商方式和“早建早补、早建多补、多建多补”原则，鼓励黄河流域九省建立上下游横向生态补偿，支持下游对上游水质改善等努力给予补偿。

（二）自治区工作开展情况

一是抓紧开展前期研究。2020年6月上旬，我们联合生态环境厅、水利厅、林业草原局先后到安徽、浙江和福建三省调研学习横向生态补偿，在此基础上撰写调研报告，提出了初步思路，计划近期专题报送自治区党委。

二是主动与相邻省区对接。5月中旬，我们应甘肃方面协同推进黄河流域生态保护和高质量发展区域联动要约，以书面形式向甘肃提出了共同启动泾河流域横向生态保护补偿前期工作的倡议，但甘肃方面未反馈意见。同时，经了解，沿黄九省区目前对于流域上下游横向生态补偿尚未进入实际操作阶段，大部分还在学习调研当中。

三是加快建立符合自治区实际的横向生态补偿体系。从2018年开始，自治区财政每年新增预算2亿元对完成环境质量和污染物排放总量考核任务的给予奖励，未完成的予以处罚，处罚资金用于生态环境质量改善明显市、县的生态补偿，推动形成“谁污染、谁受罚，谁保护、谁受益”格局。

（三）已开展试点省的成功经验和问题

从新安江流域皖浙两省三轮试点分析，成功的经验主要有：

一是有共同利益诉求。新安江发源于安徽黄山市，每年注入新安江水库（浙江千岛湖）径流量占入库水量的60%以上，是杭州市1000多万人口生产和生活用水的水源地之一，是华东地区重要的生态屏障，对确保浙江省用水安全、生态安全和经济安全至关重要。浙江省愿意与安徽省共同承担水环境质量改善责任，并对推进生态保护给予经济补偿。

二是中央层面高位推动。皖浙两省开展试点过程中，财政部、生态环境部从一开始就全面参与，从政策、技术、资金、监管、协商议事等方面给予支持，确保试点顺利推进。同时，两省政府高度重视此项工作，主要领导直接推动，指导做好政策设计、协议谈判、责任落实，实现了试点的政策效果。

三是先易后难局部突破。安徽省地跨长江、淮河、钱塘江三大水系，共有河流2000多条。新安江发源安徽，是钱塘江水系的干流上游，安徽境内干流长度240公里。选择新安江开展试点工作充分考虑了上下游地区历史文化交流密切，两省经济总量、生态需求差距大，有兑现补偿的客观基础等因素，还避免了其他水系流域面积大、利益相关方多、协调难度大、补偿区域广、水质改善难度高等实际问题，有利于机制落地实施。2018年，安徽省在总结经验的基础上，与江苏省达成了长江流域滁河省际生态补偿。

面临的突出问题，主要有以下几个。

一是中央财政政策退出导致后期试点沟通难度增大。在财政部和生态环境部的协调指导下，前两轮试点工作推进顺利。中央部门退出后，第三轮试点衔接沟通困难，双方分歧较多，难以达成一致意见。

二是补偿标准不明确。皖浙两省经过多轮谈判，以水质为核心签署第一轮对赌协议，每年每省出资1亿元（第二轮增长到每省2亿元），三年一轮共6亿元（各3亿元）。如安徽省交付的水质未到达双方约定标准，补偿浙江1亿元；如达到标准，浙江省补偿安徽1亿元。中央财政引导资金全部补偿安徽省。以上协议由两省自行协商确定，缺乏一定的合理性，也没有体现补偿资金量与自然资源价值以及生态服务价值的科学核算。

三是投入产出不对等。安徽省提出，为确保水质达标和协议达效，累计投入146亿元实施生态修复、水污染治理、产业结构调整、农业生产方式转变、污染企业搬迁等，牺牲了大量的发展机遇和经济增长，但获得的三轮补偿仅41。6亿元（部分资金尚未全部到位），成本倒挂问题突出，与生态价值严重不符。浙江省认为，水质达标是上游的政治责任和法定义务，只有优于现状水质才应当对上游进行补偿。

（四）宁夏黄河流域跨省河流情况

发源宁夏的跨省河流主要有泾河、渝河、茹河、葫芦河。其中，渝河、茹河、葫芦河水量小、多为季节性河流，且污染严重。经过近几年治理，河道水生态功能逐步恢复。泾河年均径流量2。1亿立方米，流域面积4。8万平方公里，水质优良，惠及宁夏南部、甘肃陇东、陕西关中地区等32个县市（区）640万人，是开展黄河流域上下游横向生态保护补偿条件最好的河流。

二、存在的问题和困难

一是操作难度大。跨行政区域横向生态保护补偿涉及流域上下游利益格局重大调整，开发方与保护方、受益者与受损者利益关系复杂，法律依据缺失、测算方法和技术标准不尽统一完善，需要反复沟通协商，实施过程艰辛。虽然我们已就补偿机制建设提出了建议，但甘肃省至今未予回复。

二是主观意愿不强。泾河下游甘肃陇东地区与固原市地形地貌和气候条件相似，产业结构相仿，经济发展相对滞后，财力十分有限，对开展泾河流域上下游横向生态保护补偿意愿不强。

三是中央财政支持力度难以满足实际需要。按照《支持引导黄河全流域横向生态补偿机制试点实施方案》，“跨省流域横向生态补偿机制建设以地方补偿为主”，中央财政仅给予引导资金支持。2020年，中央财政已下达宁夏引导资金4600万元。

三、加强补偿机制的思路与举措

为深入贯彻习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话精神，全面落实“建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区要求”，借鉴全国试点成功经验，按照先易后难、先省内再省际的思路，加快建立自治区内黄河流域上下游横向生态保护补偿机制，加快实现以高水平保护推动流域高质量发展，保障“母亲河”长治久安。

（一）总体思路

立足黄河宁夏过境段干支流生态保护治理任务不同特点，以持续改善流域内水质和生态环境质量为核心，按照“责任共担、效益共享、环境共治”和“谁达标谁受益、谁污染谁赔付”的原则，建设机制全域覆盖、补偿全程公开、数据全网共享的补偿机制，加快构建上下游齐治、干支流共治、左右岸同治的格局，协同推进黄河流域大保护、大治理。

（二）主要举措

1。明确工作目标。2020年，研究制定工作方案，建立补偿标准核算体系，完善目标考核体系、制定补偿资金分配办法，规范补偿资金使用。2022年，在总结区内试点经验的基础上，加强与下游省区的沟通协调，推动建立省际间横向生态补偿机制，力促黄河干流和主要支流水质稳中向好，全流域生态环境保护取得明显成效。

2。完善保障机制。一是落实市县主体责任。按照“地方各级党委和政府必须扛起生态文明建设和生态环境保护的政治责任，对本行政区域的生态环境保护工作及生态环境质量负总责”的要求，压实市县主体责任。以地级市为政策单元、县（市、区）全面参与，充分调动各级政府积极性，形成合力推进、协同共治的政策效果。二是建立分级负担机制。考虑全区黄河流域生态保护和治理具有自治区与市县共同财政事权和支出责任的性质，采取自治区支持、市县参与的办法筹措生态补偿金。五市（含所辖县、市、区）每年按照耗水量、地方一般公共预算收入、财政困难系数因素计算应出资份额，财政厅按照自治区和市县1∶1比例筹集资金，用于对横向生态补偿机制激励。三是强化监督考核。自治区财政厅、生态环境厅、水利厅、林业和草原局按照各自职能，指导市县合理确定工作目标、开展监测考核、做好数据信息的发布共享、推进生态环境的共保共治以及绩效评价等工作。

3。规范资金管理。自治区财政厅选取与流域生态环境质量直接相关的水源涵养（森林和草原覆盖率以及湿地保护率增减情况）、水质改善（黄河干支流、入黄排水沟所有国控和区控断面）和用水效率（耗水量）三个方面的指标作为测算因素，根据考核结果对各市县上一年完成情况提出资金分配意见，对水质贡献突出的市县给予补偿，对下游市县水生态、水环境造成损害的给予合理赔付，促进生态价值的横向流动。生态补偿资金由市县统筹使用，重点支持污染治理、水资源保护与节约集约利用、生态保护与修复、环境治理能力建设等。

作者单位：宁夏财政厅